【文章精选】曹宇 等 | 耕地非粮化的系统认知与研究框架：从粮食安全到多维安全
近年来我国耕地非粮化现象日益突出，耕地利用由粮食生产为主转变为多种农业经营方式并存，引发了对国家粮食安全的潜在风险。如何协调日益增长的粮食需求与资源环境约束、经济发展之间的矛盾，实现耕地资源的可持续利用与居民福祉提升，已然成为社会热点议题以及多学科重要学科前沿。
国内学者多从粮食安全视角出发，重点探究社会经济因素对耕地非粮化的影响，并在制度政策驱动下农户种植决策响应机制方面取得了丰富成果，进而有针对性地开展了防止耕地非粮化的相关政策研究。国际上并无明确的耕地非粮化概念，已有研究侧重于经济作物的快速扩张对于人类社会、生态环境的负面影响，关注作物多样化、可持续集约化等研究领域，基于这些理念的实践措施与非粮化特征颇有相似之处，旨在改变种植单一粮食作物的生产模式，以提升农业经营方式应对气候变化和环境胁迫的韧性及持续性。上述实践经验表明，仅从保障粮食供给角度探讨耕地非粮化问题将难以应对农户生计丧失、土地质量退化、生态环境受损等挑战。
近年来，我国政府做出了一系列遏制无序耕地非粮化的决策部署，2021年11月，多部委联合下发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，细化了耕地非粮化的治理措施，首次提出了耕地转为其他农用地的“进出平衡”，并规定可跨行政区域统筹落实耕地“进出平衡”。在此背景下，未来耕地非粮化研究应关注耕地利用空间配置优化的现实需求，着眼于作物选择与水土资源匹配、非粮化跨区域协同治理及其带来的公平与效率等命题。本文在全面梳理国内外文献的基础上，回顾了我国耕地非粮化的研究进展，通过分析耕地非粮化与粮食安全、资源安全、生态安全、生计安全的逻辑关联及实证依据，提出了耕地非粮化研究的综合分析框架，以期为科学管控耕地用途转换和合理优化耕地利用布局提供理论参考和研究借鉴。
2.1 内涵外延
自《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》发布以来，多地相继出台了非粮化整治行动方案，为统筹耕地保护和粮食安全提供了政策支撑，但在实施过程中关于耕地非粮化的类型界定和整治措施则存有差异，例如一些地区对于耕地撂荒、畜禽养殖生产及附属设施是否认定为耕地非粮化的做法不同。除认定标准不一外，由于法律依据不足，现阶段非粮化治理主要集中于永久基本农田和粮食生产功能区内，利用一般耕地发展林果业、设施农业的现象则往往未纳入整治范围。现有研究对耕地非粮化的范围界定也不尽相同，非粮化通常被界定为除水稻、玉米、小麦外的所有耕种行为，而农户尺度的研究则将非粮化认定为农户是否从事经济作物的生产种植，但种植经济作物只是农户经营方式、生计策略一种，上述概念界定存在一定片面性。仅有少数研究对耕地非粮化的界定相对全面，既包括利用耕地种植经济作物，也涵盖了开展畜禽、水产养殖等农业生产活动。
2.2 定量测度
现有研究大多以行政区或农户为基本单元，依赖于调查和统计数据实现对非粮化的定量测度。由于统计年鉴数据可获得性高，多数研究普遍采用粮食播种面积占农作物播种面积比例推算耕地非粮化率，但农作物实际覆盖的地类并非仅限于耕地，因而类似测算结果则会与耕地非粮化的实际不符。针对非粮化测度的遥感技术应用，则多限于识别特定经济作物的扩张过程或是单一类型非粮食作物的信息提取，主要基于植被冠层或地物的光谱特性、时相特征差异或采取目视解译法对不同耕地的生产利用方式加以区分。少数研究借助高分辨率影像识别一般耕地、永久基本农田、粮食生产功能区范围内的养殖坑塘、苗木种植等非粮化现象，其多侧重于单一时间点或时间段的非粮食生产区域的静态提取。
2.3 驱动机制
耕地的自然本底特征直接决定了耕种粮食作物的适宜性，进而影响种植行为决策和农作物空间分布形态。粮食种植与非粮种植存在的获益差异是导致耕地非粮化的根本原因，其逻辑在于种粮成本不断上升与较低种粮收益的矛盾难以调和。在现代市场经济体系下不断发展起来的新型农业经营主体受比较效益驱使，倾向于选择更高农业产出效益的非粮化经营方式。制度政策构成了耕地非粮化的外部诱因，如土地流转、农业结构调整、种粮补贴等政策设计都会直接或间接地影响耕地非粮化。随着市场不断引导工商资本下乡逐利，土地流转租金亦随之推升，加之非粮食农产品市场需求的日益旺盛，严重削弱了耕地流转大户的种粮积极性，对流转耕地用途的管控不足致使土地流转成为耕地非粮化的重要制度诱因。最后，农户理性选择与家庭特征、个体特征、以及农户对政策或土地用途的主观理解都将对其种粮意愿产生不同程度的影响。
2.4 粮食安全效应
我国粮食安全正面临谷物结构失衡、贸易流通风险等问题，就供给侧而言，耕地非粮化直接导致口粮、玉米和豆薯类等种植面积的减少，进而降低局部区域的粮食自给率。近年来我国耕地面积和粮食生产重心均由南向北转移，南方地区非粮化趋势加剧，东北、华北平原优质耕地的高强度利用难以长期持续，南方地区许多耕作适宜度高的土地未能实现其产粮潜力，尤其是在当前大豆、玉米缺口仍然较大的背景下，无序扩张的非粮化必然会威胁我国粮食生产的长期稳定。同时，我国粮食消费需求端正发生重大变化，人均可支配收入的提升促进了果蔬与动物产品的需求，而非粮化无疑能够增加其供给能力，例如许多地方政府实施了诸如“菜篮子”工程的食物本土化政策，大量城郊优质农田被用于果蔬、肉禽蛋奶的生产，导致了温室大棚的快速扩张，在一定程度上有利于巩固城市食物安全，同时也有益于城乡居民的营养健康与膳食结构优化。
3.1 逻辑溯源
耕地是农业生态系统和社会经济系统相互渗透、交互作用影响下形成的地域实体，社会经济系统演变是耕地利用变化的主因，而耕地系统组成要素、内部结构的变化也会通过人地关系、作物-土壤关系等耦合过程反馈作用于各子系统。无论是追求经济效益最大化导致的耕地非农化、非粮化与耕地撂荒过程，或是耕地占补平衡、退耕还林还草政策驱动下的耕地空间布局重构，均体现出人地耦合系统组成要素变化的基本特性，因而会在更为宏观的时空尺度上驱动资源利用、生态环境与农民生计的耦合关联发生改变。
耕地作为兼具自然与人文要素特征的土地利用类型，除了粮食生产功能，其在生物多样性维持、土壤保持、养分循环以及文化休闲等方面兼具多功能特性已成共识，在我国特有的城乡二元结构特征与土地产权制度背景下，耕地之于农民还具有社会保障功能。在不同的人类需求驱动下，类型各异的耕地利用方式及其管理措施直接影响耕地不同功能类型组合的空间表达，亦可进一步引致不同维度的间接效应。
总之，耕地作为多功能性突出的人地耦合系统，其变化凸显了人类活动与自然环境的耦合关系和级联效应，非粮化过程的本质则反映出了生产关系和耕地多功能性在农业空间上的多重映射，它对农业发展、农村环境与农户生计将产生深远影响（图2）。在生态文明建设理念和“双碳”目标的共同牵引下，解析耕地非粮化问题亟待由粮食安全向系统安全观转变。
3.2 资源安全
由于土地资源的稀缺及其在初级生产中的不可替代性，耕地非粮化必定会带来可耕作土地面积的减少，亦会对部分耕地资源的可持续利用造成潜在的、不可逆的影响，如挖田养鱼、用材林培育、苗木草坪种植等非粮化耕地会导致有机质含量高的耕作层土壤大量流失，其恢复耕种的成本和代价也将变得极为高昂。近年来，国际上常用“水-能源-食物”耦合（Water，Energy and Food nexus，WEF）的框架来解释生产活动、耕地变化与资源安全之间的关联。在水资源稀缺、农地利用冲突剧烈与营养不良人口并存的部分国家和地区，经济作物、能源作物与粮食作物的非理性竞争是制约WEF耦合的关键因素，当地农业政策往往倾向于保障某一项资源安全，却威胁了其他战略资源的可获得性。并非所有非粮化现象都会威胁耕地资源安全，对于城郊破碎的、质量退化的耕地，采取诸如温室农业的利用方式有助于实现政府与农户的双赢局面，进而促进退化土地资源的再利用。
3.3 生态安全
非粮食生产过程中往往会带来农药化肥过量施用以及塑料薄膜等固体废弃物大量残留，蔬菜种植、畜禽养殖的总氮、总磷排放量要远高于水稻种植。由于设施农业较传统农业在能源消耗、气体肥料施用方面的额外投入，当耕地生态系统转换为温室生态系统时会导致更多的温室气体排放。此外，某些经济作物会通过植物化感作用改变周围土壤微生物环境及养分循坏，在生产布局不合理的农业生态系统中常常抑制粮食作物的生长发育。
耕地非粮化过程也会对生态环境带来正的外部性：在边际耕地上种植木质纤维素作物，既可在不占用更多丰产农田基础上满足生物质燃料的原料需求，也可缓解大规模种植粮食原料带来的土壤固碳能力下降、硝酸盐污染等环境负面产出；对于遭受城镇化影响而产生的污染、退化耕地，种植绿肥、非食用性农作物或建设采用无土栽培技术的温室大棚可作为保障此类土地安全利用的生态修复措施。一些经济作物本身的生态功能要优于粮食作物，在农业生态系统中合理布局此类作物，可作为应对外部环境扰动的适应性管理措施，例如多作物混合栽培、农林复合经营模式等不仅有助于提升农田生物多样性，还能为粮食种植区域提供控制病虫害、促进作物授粉等生态服务。
3.4 生计安全
非粮化生计安全效应的实质在于短期经济收益、农民福祉与长期粮食、资源安全之间的冲突。随着全球化背景下食品消费需求的不断升级，农产品贸易在国际贸易体系中占据了重要地位，耕地非粮化成为了许多发展中国家消除贫困战略的重要备选方案，外部市场驱动下的耕地非粮化可为农户、涉农企业创造巨大经济效益，可有效解决落后贫困地区农民的生计难题。农业种植多样化还有利于农户抵御极端天气以及病虫害胁迫引发的不确定风险，增强气候变化影响下农户的生计韧性和弹性。
耕地非粮化的生计安全效应与土地产权制度、治理策略也存在联系。在我国现行的农村土地制度背景下，农户既能通过改变经营方式来实现自我产权预期，也可以流转给规模经营主体以实现耕地要素的资本化，非粮化产生的附加经济效益也能够随之反馈于农户。然而，经济作物种植面积和产量与农村居民福祉之间并无正向关系，在土地私有且产权预期不稳定的非洲、中美洲等国家，大型企业通过利用大规模征地的方式掠夺更多的耕地资源，但却无法为当地农户提供足够的就业机会以及均等的公共服务，反而会直接加剧当地贫困人口的生计损失。
4.1 对象分类
多维安全视域下耕地非粮化的内涵外延应更加全面，非粮化研究对象的分类体系、量化指标也能够充分反映出耕地利用及其转型的多重属性及特征。在宏观层面，立足于我国农业资源禀赋与作物物候规律，制定不同农业生态区适宜种植的农作物种类清单，划分和界定粮食作物与非粮食作物类型及范围。在此基础上，以耕地实际用途、土地覆被形态、农产品类型及管理措施为依据，科学构建非粮化分类体系。同时应综合考虑不同安全视角来界定非粮化类型，例如以粮食安全为导向时，种植用于生产燃料乙醇的粮食作物则应被视为耕地非粮化范畴。最后，非粮化定量测度应明确规模、分布等信息，注重其空间形态、权属状态、时空动态，测度方法上则需统筹专家经验知识、调查统计及遥感与信息技术的综合运用。
4.2 问题诊断
耕地非粮化的形成受经济、政策等外生性制度因子以及微观主体行为的内生性制度因子的共同影响，使非粮化问题识别及诊断需从全局与局部、宏观与微观相结合的视角展开。如采用可计算一般均衡模型对宏观资源经济系统进行模拟，从全国尺度分析大规模耕地非粮化情景对粮食安全以及对土地、水、能源等战略资源可持续利用的影响；在区域尺度上，可借助生命周期评价、能值分析等方法测算不同耕地非粮化类型的碳、氮、磷足迹及其他环境产出，或基于生态系统服务评估解析非粮化驱动下农业景观的格局变化及生态效应；在微观层面，需重点探讨非粮化背景下小农、专业大户、农民合作社等经营主体的生计响应机理，以及因非粮化引发的生产组织形式与乡村社会关系的嬗变等问题；基于地块尺度的耕作层变化调查、土壤环境问题诊断亦均应属未来非粮化研究领域的主要内容和重点方向。
4.3 机理剖析
通过构建自上而下与自下而上相结合的分析框架，阐明非粮化特征的多尺度效应机理，可为制定差异化治理策略提供支撑。一方面，自上而下的研究范式可通过引入地域功能分异、央地关系等视角进行权衡分析。例如可根据不同刚性指标约束（如耕地保有量、永久基本农田保护面积）与地域功能定位（如粮食主产区、农业“两区”），探究资源配置与区际分工影响下的非粮化效应反馈机制。另一方面，自下而上的研究方法以微观主体行为意愿为基础，关注耕地非粮化过程中多主体的利益博弈，可运用多智能体建模技术对不同耕种决策情景进行模拟，分析非粮化驱动下农户生计变化与区域粮食安全、资源安全的拮抗协同作用。此外，面向多维度、可持续安全的非粮化研究需把握其动态规律，通过引入长时间序列的动态观测数据，从不同时间节点测度耕地非粮化的多重效应。
4.4 治理优化
以兼顾公平和效率为原则，完善多层级治理与横向治理相融合的非粮化治理体系。首先是优化层级政府间的科层关系，将与耕地保护、粮食生产、农业发展相关事项的权力分布进行优化配置，明确划分耕地利用管理的部门权限，如可建立“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制的协调机制。其次，要改善跨区政府间合作关系，探索根据非粮化资源环境效应的地区之间的差异实施横向转移支付的区际补偿路径，鼓励自发式的地方政府协作，如粮食主产区与主销区的直接产销合作，可有效促进区际间的耕地利用效率最大化。合理的横向治理结构建构包括：一是完善现行用途管制制度、细化耕地利用管控规则及实现农村土地流转市场监督，形成差异化的非粮化治理模式；二是按照非粮化的经济机制和市场规律，合理控制经营成本，促进优质耕地的规模经营与边际耕地的再利用；三是运用农村社会关系网络建立基层合作治理模式，发挥多元主体参与治理的功能，完善耕地利用的利益分配机制。
本文研究结果表明：
（1）现有研究主要从保障我国粮食安全视角出发揭示耕地非粮化现象，关于非粮化的形成机制已达成一定共识，但对其内涵外延界定、定量测度的研究方法仍有待进一步明晰和明确，非粮化对粮食安全影响的科学及准确评估有待进一步加强。
（2）耕地非粮化过程不仅关乎粮食安全，也在不同尺度与资源安全、生态安全、生计安全等多维度安全产生非线性、动态的耦合关联。
（3）本文提出了耕地非粮化“对象分类—问题诊断—机理剖析—治理优化”分析框架，有助于提升对耕地非粮化的系统科学认知，可为面向多维安全的耕地可持续利用研究提供借鉴。
同时，大尺度上实现耕地非粮化的精确识别和长期观测目前仍存有一定难度，同时在贸易全球化、城市网络化的背景下，如何由局地视角转向远程视角阐释耕地非粮化的驱动机制，也应是未来极具挑战的关键课题。
（本文责编：陈美景；网络编辑：曾 爽）